Ceuta: ¿qué pueden hacer los militares y qué respaldo jurídico necesitan? Funciones, agentes de la autoridad y límites del despliegue.

¿Qué funciones desempeñan actualmente las Fuerzas Armadas?

El Ministerio de Defensa describe oficialmente la actuación en Ceuta como una misión de presencia, vigilancia y apoyo. Esa descripción acredita su orientación general, pero no permite conocer las órdenes concretas de cada patrulla ni sus reglas de actuación. Por ello, no resulta riguroso atribuir a todos los efectivos idénticos cometidos o limitaciones sin examinar su encuadramiento y las instrucciones aplicables.

El marco legal general se encuentra en los artículos 15.3 y 16.e) de la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional: las Fuerzas Armadas colaboran con las administraciones ante graves riesgos, catástrofes, calamidades u otras necesidades públicas. La ley contempla una contribución complementaria o subsidiaria de interés público. Ello permite un apoyo militar a las autoridades civiles, pero no una sustitución indiferenciada de la función policial.

Hay, además, una novedad decisiva: el reciente Real Decreto 681/2026, de 25 de agosto, declara la situación de interés para la Seguridad Nacional en Ceuta. Su anexo I.3 contempla capacidades al Ministerio de Defensa de carácter humano, logístico, sanitario, de transporte, vigilancia, infraestructura, alojamiento, comunicaciones y apoyo. El anexo I.5 sitúa los recursos de control fronterizo, extranjería, seguridad ciudadana y orden público en el de Interior.

La declaración refuerza la coordinación, pero conserva las competencias y cadenas de mando. Tampoco contiene una atribución general expresa de la condición de agente de la autoridad a todo militar desplegado. No debe confundirse este instrumento con la declaración de un estado de alarma, excepción o sitio.

¿Cuándo y cómo pueden actuar como agentes de la autoridad?

La habilitación legal ya existe. La disposición adicional tercera de la Ley 39/2007, de la carrera militar, reconoce esa condición a quienes prestan servicios como policía militar, naval o aérea y a quienes intervienen en las operaciones del artículo 16.e) de la Ley de la Defensa Nacional, con las circunstancias y condiciones reglamentarias. Es una condición vinculada a funciones concretas, no una atribución universal por vestir uniforme.

La disposición adicional primera.1.b) del Real Decreto 194/2010 contempla intervenciones por otras necesidades públicas en apoyo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en vigilancia y protección o ante actos ilícitos y violentos, en los términos que determine el Gobierno. Su apartado 2 exige orden de autoridad competente, formación adecuada e identificación visible.

Existe, por tanto, una vía ordinaria que debe examinarse para Ceuta. Su aplicación exige concretar la intervención y cumplir los requisitos; una declaración política no los sustituye. Cuando concurren los presupuestos legales, la condición deriva de la norma. No es una concesión discrecional que pueda reconocerse o negarse al margen de ellos. La decisión gubernamental y las órdenes de ejecución deben permitir identificar la misión, los efectivos y su ámbito de actuación.

La policía militar, naval y aérea ya tiene esa condición en sus funciones, que incluyen la protección de militares y convoyes y permiten servicios temporales con preparación e identificación.

No obstante, ser agente de la autoridad y ser funcionario policial son conceptos distintos. Esa condición no otorga automáticamente facultades generales de extranjería, identificación o investigación criminal. Cada intervención requiere su propia cobertura competencial. Por ello, la policía militar puede aportar protección dentro de sus cometidos, pero su utilización no resuelve por sí sola todas las necesidades de seguridad ciudadana.

COVID y DANA: dos precedentes que deben distinguirse.

Durante el COVID-19 hubo un reconocimiento expreso: la disposición adicional quinta del Real Decreto 463/2020 atribuyó carácter de agentes de la autoridad a los miembros de las Fuerzas Armadas que ejercieran las funciones previstas en aquella norma. Su artículo 5.6 permitía requerir la actuación militar. Fue una solución ligada al estado de alarma y a sus cometidos, no una atribución permanente para cualquier despliegue posterior.

En la DANA de octubre de 2024, Defensa documentó el despliegue del Ejército del Aire y del Espacio bajo dirección operativa de la UME, con tareas de rescate, reconocimiento y distribución de suministros. La cobertura para actuar como agentes de la autoridad en inundaciones ya existía en la disposición adicional primera.1.a).1.º del Real Decreto 194/2010, sujeta a las condiciones de su apartado 2 y vinculada al ejercicio de las funciones.

Conviene distinguir, por tanto, el reconocimiento expreso durante el COVID-19 y el encaje de la intervención ante inundaciones en una regulación preexistente. No existe por tanto una disposición singular de la DANA equivalente a aquella disposición adicional quinta. El precedente relevante es que el ordenamiento dispone de instrumentos ordinarios: no exige declarar un estado de alarma para cualquier actuación militar con ese carácter.

¿Bastaría con la actuación de las FFCCSS?

La respuesta jurídica empieza por la Ley Orgánica 2/1986. Su artículo 12 atribuye a la Policía Nacional el control de entrada y salida del territorio y las competencias de extranjería y asilo, y a la Guardia Civil la custodia de costas, fronteras y otras instalaciones. El artículo 11 recoge funciones comunes de protección, prevención e investigación delictiva y mantenimiento de la seguridad ciudadana. La Policía Local participa desde sus competencias del artículo 53: tráfico urbano, protección municipal, prevención y colaboración con los cuerpos estatales, entre otras.

El problema es que competencia y suficiencia de medios no son equivalentes. La seguridad puede abordarse con los instrumentos policiales ordinarios; determinar si bastan los efectivosdisponibles exige conocer su número, especialización, turnos, capacidad de relevo y volumen de incidentes. No puede concluirse desde un despacho que las plantillas actuales pueden absorber cualquier escenario. La crisis, además, incluye necesidades humanitarias y logísticas que exceden de la intervención policial.

A mi juicio, la primera opción debe ser reforzar y coordinar a los cuerpos competentes para las actuaciones de seguridad ciudadana. Las capacidades militares pueden complementar ese dispositivo. Si determinadas unidades han de intervenir de forma sostenida en tareas de vigilancia y protección expuestas a violencia, corresponde revisar su encaje jurídico y operativo, en vez de mantener una descripción genérica de su presencia.

La decisión debería responder a preguntas verificables: qué necesidad concreta cubre cada patrulla, quién dirige la intervención, qué actuaciones puede realizar, qué apoyo policial tiene y cómo se adapta su protección cuando se repiten las agresiones. Reconocer el carácter de agente de la autoridad puede formar parte de la respuesta; no reemplaza esas decisiones.

La reflexión necesaria: misión, facultades y protección.

Antes de hablar de militares jurídicamente desprotegidos, hay un precepto esencial: el artículo 554.1 del Código Penal extiende las penas de los artículos 550 y 551 a los ataques allí descritos contra un militar uniformado que preste un servicio legalmente encomendado. No exige atribuirle previamente la condición de agente de la autoridad. La posible agravación por objetos peligrosos o violencia capaz de causar lesiones graves dependerá de los hechos acreditados.

Tampoco desaparece la legítima defensa del artículo 20.4: exige agresión ilegítima, necesidad racional del medio empleado y falta de provocación suficiente. Y el artículo 490 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal permite a cualquier persona detener en determinados supuestos, incluido el delito flagrante. Por ello, sería incorrecto afirmar que un militar sin aquella condición nunca puede defenderse ni detener. Esto no vuelve irrelevante la condición de agente: por ejemplo, el artículo 556.1 contempla la resistencia o desobediencia grave a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Pero tampoco convierte cualquier orden en legítima ni autoriza un uso indiscriminado de la fuerza.

¿Por qué se despliegan militares sin atribuirles de forma general esa condición? Un apoyo logístico o una misión delimitada pueden explicarlo legítimamente. Preservar las competencias policiales también es una consideración atendible. Sin embargo, no conocemos todas las decisiones y órdenes del dispositivo: no cabe atribuir al Gobierno una intención concreta ni afirmar que ningún efectivo posee ya esa condición.

Mi crítica se sitúa en otro punto: cuando se ordena una presencia continuada en espacios donde se producen agresiones, debe revisarse si las funciones, la preparación, los medios y la capacidad de respuesta siguen siendo adecuados. No está demostrado que la ausencia de aquella condición sea la causa de los ataques, y reconocerla tampoco garantiza que cesen.

La responsabilidad institucional consiste en reducir el riesgo evitable y proporcionar certeza sobre cómo actuar. Quienes patrullan deben conocer el alcance de su misión antes de tener que decidir en segundos. Y la ciudadanía debe saber quién interviene, con qué competencias y bajo qué controles.

Proteger a los militares y respetar las garantías de todas las personas son exigencias compatibles del mismo Estado de Derecho. Si el Estado considera necesaria su presencia, debe garantizar que el encargo sea claro, los medios suficientes y el respaldo jurídico coherente con la tarea. 

El uniforme hace visible al militar, pero corresponde a quienes deciden hacer uso de dicho personal asegurar que esa visibilidad vaya acompañada de una protección efectiva.