Cuando la causa es justa, ¿las normas dejan de aplicarse?

Hay situaciones en las que las normas parecen estar perfectamente claras sobre el papel, pero su aplicación en la calle resulta bastante más complicada.

El caso de la playa del Trampolín, en Ceuta, es un buen ejemplo.

Tras la entrada masiva de personas producida a finales de julio, en la zona fue consolidándose con el paso de las semanas un asentamiento cada vez más estructurado. Aparecieron casetas, espacios de convivencia y también puestos improvisados de venta de ropa, alimentos y otros productos. Medios locales llegaron a describir aquel lugar prácticamente como una pequeña barriada levantada sobre la playa.

La denominación de lo ocurrido depende incluso de quién lo cuente.

Para unos se trata de una crisis migratoria o fronteriza. Otros actores políticos han utilizado directamente el término “invasión”. No corresponde aquí decidir qué expresión resulta más adecuada.

Lo que sí resulta comprobable es que aquel fenómeno terminó produciendo algo mucho más cotidiano desde el punto de vista administrativo: una ocupación prolongada del espacio público y actividades de venta ambulante.

Y las normas ya existían.

Ceuta dispone de una Ordenanza reguladora de la venta fuera de establecimiento comercial permanente, que exige autorización municipal para realizar este tipo de actividad en espacios abiertos y vías públicas.

Sin embargo, durante semanas aquella venta fue creciendo.

¿Por qué no se actuaba?

La respuesta parece bastante más compleja que afirmar simplemente que la Administración no quería hacerlo.

Cuando finalmente la Ciudad decidió aplicar sus ordenanzas, la Policía Local tuvo que desplegar un operativo específico de su Unidad de Intervención Rápida y contar con apoyo de la Unidad de Intervención Policial de la Policía Nacional. La primera intervención terminó incluso con lanzamiento de objetos contra los agentes.

En actuaciones posteriores, Policía Local y Policía Nacional tuvieron que volver repetidamente al lugar porque algunos puestos reaparecían después de ser retirados.

CSIF sostiene que anteriormente se habían dado indicaciones verbales para evitar determinadas actuaciones por el riesgo de alteraciones del orden público y por la posibilidad de que las personas asentadas se desplazaran hacia otros puntos de la ciudad. Es una versión sindical y debe tratarse como tal, pero permite comprender la dimensión operativa del problema.

En apenas unos días de intervención policial sostenida, la venta ambulante quedó prácticamente eliminada.

Las ordenanzas no habían cambiado.

Habían cambiado los medios, las instrucciones y la decisión efectiva de aplicarlas.

Pero retirar los puestos no resolvía necesariamente el problema de fondo.

El asentamiento seguía suponiendo una ocupación del espacio público, aunque alrededor de esa ocupación existieran medidas asistenciales, de limpieza, seguridad o gestión derivadas de una situación migratoria extraordinariamente compleja.

Y entonces aparece una primera paradoja.

Una misma realidad puede analizarse simultáneamente desde el punto de vista humanitario, migratorio, policial, sanitario y administrativo.

Ninguna de esas dimensiones hace desaparecer automáticamente las demás.

De una playa de Ceuta a la Puerta del Sol

A cientos de kilómetros encontramos una situación completamente diferente en su origen.

En Madrid, cientos de personas permanecen acampadas en la Puerta del Sol después de una manifestación por la vivienda surgida tras el desahucio de Maricarmen y para reclamar la aprobación de determinadas medidas sobre vivienda.

Aquí no existe una crisis migratoria, existe una reivindicación política y social.

Y el punto de partida jurídico también es diferente.

Manifestarse es un derecho fundamental.

El artículo 21 de la Constitución y la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, protegen las reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público. No requieren autorización previa, aunque sí comunicación a la autoridad cuando se celebran en esos espacios y así fue, se comunicó la manifestación.

Pero esta concentración posteriormente llevó asociadas otras actividades, como permanecer durante días, instalar tiendas, levantar estructuras, ocupar una parte importante de una plaza durante un tiempo que no está definido, organizar espacios internos y distribuir alimentos.

Y entonces empieza el verdadero problema jurídico.

Porque el derecho de reunión protege la protesta, pero no significa necesariamente que todas las actividades que se desarrollen alrededor de ella queden absorbidas por ese derecho.

La Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece en su artículo 84 que nadie puede ocupar bienes de dominio público o utilizarlos de manera que exceda del uso que corresponde a todos sin disponer del correspondiente título habilitante.

La Comunidad de Madrid cuenta además con el Decreto 26/2025, que establece con carácter general la prohibición de la acampada libre, aunque contiene excepciones y su aplicación a una protesta reivindicativa exige analizar sus circunstancias y su conexión con el ejercicio de derechos fundamentales.

Por tanto, nuevamente aparecen varias capas: derecho de reunión, ocupación del espacio público, acampada, seguridad ciudadana y competencias de distintas Administraciones.

El Ayuntamiento y la Comunidad de Madrid han reclamado una actuación ante la acampada, mientras que la Delegación del Gobierno ha defendido una posición diferente. El delegado del Gobierno, Francisco Martín, ha destacado su carácter reivindicativo y pacífico y ha sostenido que la Policía debe garantizar la seguridad ciudadana mientras se mantenga en esas condiciones. El Ayuntamiento, por su parte, ha llegado a plantearse medidas legales si la situación se prolonga.

Es decir, nuevamente tenemos normas, Administraciones distintas y criterios distintos sobre cuándo y cómo deben aplicarse.

Vendida en Ceuta, regalada en Madrid

Pero existe otro elemento común que resulta especialmente interesante.

La comida.

En Ceuta parte de los puestos del Trampolín desarrollaban actividad comercial.

En Madrid pueden repartirse alimentos gratuitamente entre las personas que participan en la acampada.

Son situaciones jurídicamente diferentes.

Pero quizá no tanto como pudiera parecer desde el punto de vista de la seguridad alimentaria.

El artículo 3.8 del Reglamento (CE) 178/2002 define la «comercialización» de alimentos incluyendo expresamente cualquier forma de transferencia “ya sea a título oneroso o gratuito”.

El mismo Reglamento considera empresa alimentaria a aquella que desarrolla actividades relacionadas con la producción, transformación o distribución de alimentos “con o sin ánimo de lucro”.

Y su artículo 14 establece que no se comercializarán alimentos que no sean seguros.

Esto no significa que cualquier persona que entregue un bocadillo esté automáticamente sometida a todas las obligaciones de una empresa alimentaria.

La propia normativa excluye determinados ámbitos domésticos destinados al consumo propio.

Pero demuestra algo bastante más sencillo:

regalar comida no significa que la seguridad alimentaria deje de existir.

La guía elaborada conjuntamente por Comunidad y Ayuntamiento de Madrid para el aprovechamiento de excedentes alimentarios recuerda precisamente que, aunque no exista una regulación específica única sobre la donación, siguen siendo aplicables los requisitos generales establecidos por los Reglamentos 178/2002 y 852/2004.

Y señala que facilitar gratuitamente alimentos no exime de respetar las condiciones de manipulación, conservación y trazabilidad.

Por eso quizá la cuestión pueda resumirse con una frase bastante menos jurídica:

Una bacteria no pregunta si el bocadillo ha costado cinco euros o ha sido regalado.

La Ley 17/2011, de Seguridad Alimentaria y Nutrición, establece además un régimen sancionador para determinados incumplimientos de la legislación alimentaria.

Nuevamente, eso no convierte automáticamente un reparto gratuito de alimentos en una infracción.

Primero habría que determinar quién los prepara, quién los distribuye, en qué condiciones se hace y qué obligaciones concretas resultan aplicables.

Pero sí elimina una idea demasiado sencilla:

que una actividad deja de estar regulada simplemente porque su finalidad sea solidaria o porque no exista beneficio económico.

Dos causas diferentes, problemas sorprendentemente parecidos

Ceuta y Madrid no son comparables en su origen.

En Ceuta hablamos de una crisis migratoria de enorme complejidad, consecuencia de una entrada masiva de personas y de la necesidad de gestionar alojamiento, asistencia, seguridad y convivencia.

En Madrid hablamos de una movilización nacida de un desahucio y de una reivindicación política relacionada con la vivienda.

Las causas son completamente diferentes.

También lo son quienes participan y las respuestas políticas que generan.

Pero cuando descendemos desde la causa hasta las conductas concretas empiezan a aparecer similitudes.

Ocupación prolongada de espacios públicos, instalación de estructuras, necesidad de garantizar convivencia y seguridad, distribución de alimentos.

En un caso vendidos, en otro, gratuitamente.

Y finalmente aparece siempre la misma pregunta:

¿qué Administración debe actuar?

Porque las normas pueden existir y, sin embargo, resultar extraordinariamente difíciles de aplicar.

Ceuta es un buen ejemplo.

La Policía Local podía actuar sobre la venta ambulante, pero una intervención de aquella dimensión requería medios suficientes y apoyo para afrontar posibles alteraciones del orden público.

La Ciudad llegó a pedir expresamente colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para intervenir en el Trampolín.

Madrid muestra otro tipo de conflicto.

Una Administración reclama que se actúe, mientras otra considera que, mientras la protesta sea pacífica, la prioridad debe ser garantizar la seguridad y no desalojar.

Y entonces el ciudadano contempla algo curioso.

Las normas sobre ocupación del espacio público continúan existiendo, las normas sobre acampadas continúan existiendo, las normas sanitarias continúan existiendo, las competencias policiales continúan existiendo.

Pero su aplicación práctica puede depender de medios, instrucciones, competencias, riesgos operativos o decisiones de oportunidad.

Eso es precisamente lo que hace interesante comparar ambos casos.

No para decir que sean iguales, no lo son.

Ni para decidir cuál de las causas merece mayor comprensión.

Sino porque permiten observar algo que ocurre con bastante frecuencia en la Administración:

entre que una norma exista y que pueda hacerse efectiva hay un espacio enorme.

A veces falta personal.

O una unidad adecuada.

O apoyo de otro cuerpo policial.

O existe riesgo de provocar una situación más grave.

O concurren derechos fundamentales que deben ponderarse.

O dos Administraciones entienden de manera diferente quién debe actuar.

Todo eso puede justificar que la respuesta no sea inmediata.

Pero entonces quizá el verdadero debate no sea únicamente si una actuación es legal o ilegal.

Es también otro:

qué hacemos mientras nadie actúa.

Porque durante ese tiempo la ocupación continúa, la actividad continúa, la comida continúa distribuyéndose.

La norma continúa vigente.

Y precisamente ahí es donde resulta imprescindible explicar por qué en unos casos se interviene inmediatamente, en otros se espera semanas y en otros se considera que, mientras todo permanezca pacífico, no existe motivo suficiente para actuar.

La proporcionalidad puede justificar muchas diferencias, los medios disponibles también, las competencias, igualmente.

Lo que resulta mucho más difícil de justificar es que la respuesta dependa únicamente de cómo valoremos la causa que existe detrás de la conducta.

Porque una crisis migratoria puede exigir humanidad.

Un desahucio puede provocar una reivindicación social perfectamente legítima.

Y ambas circunstancias pueden requerir prudencia por parte de la Administración.

Pero ninguna debería hacer desaparecer automáticamente las reglas que ordenan la convivencia.

Ese es probablemente el verdadero límite entre tolerar una situación por razones justificadas y permitir que la excepción termine convirtiéndose en una forma de aplicar selectivamente las normas.

Y quizá por eso la pregunta inicial sigue teniendo sentido:

Cuando la causa es justa, ¿las normas dejan de aplicarse?