DE LA DANA DE VALENCIA A LA CRISIS DE CEUTA: La urgencia de una Ley Orgánica nacional de coordinación de Policías Locales para la movilización de recursos en situaciones de emergencia, catástrofe o presión migratoria.

La noche del 29 de octubre de 2024, el área metropolitana sur de Valencia sufrió la catástrofe natural más grave de la España reciente. Menos de dos años después, entre el 30 de julio y finales de agosto de 2026, la ciudad autónoma de Ceuta recibió en pocas semanas decenas de miles de personas procedentes de Marruecos, en una crisis migratoria de una magnitud sin precedentes en la frontera sur de la Unión Europea.

Ambos episodios son, en apariencia, fenómenos de naturaleza radicalmente distinta: uno meteorológico, el otro migratorio. Sin embargo, del examen de sus respectivas respuestas revela un patrón idéntico, falta de respuesta inmediata, movilización de recursos policiales, sin barreras y un mando único de coordinación.

Sobre la base de los informes de la Conselleria d'Interior, del CECOPI y de la Comisión de Investigación de las Corts Valencianes1, la investigación reconstruyó la cronología de la respuesta policial a la catástrofe. Su conclusión, en los términos literales del propio texto, fue la siguiente:

«La fragmentación del mando policial durante las primeras horas de la DANA es, desde el punto de vista jurídico-institucional, el aspecto más revelador de las disfunciones del modelo policial local. En una situación de emergencia que afectaba simultáneamente a decenas de municipios del área metropolitana, cada cuerpo de Policía Local actuaba según sus propios protocolos y bajo la dirección exclusiva de su respectivo Alcalde. No existía ningún mecanismo de mando unificado que permitiera a un responsable único tomar decisiones coordinadas para el conjunto del área afectada.»2

Esa ausencia de mando único tuvo, según la propia investigación, un coste medible en vidas humanas:

«Los datos sobre el número de víctimas y la distribución temporal de los rescates confirman que muchas personas que perdieron la vida en las horas iniciales de la catástrofe podrían haber sobrevivido si se hubiera contado con un sistema de coordinación policial metropolitana eficaz. Esta conclusión, que es metodológicamente inevitable aunque éticamente dolorosa, es el argumento más poderoso a favor de la reforma que esta tesis propone.»3

La investigación señaló además la causa jurídica concreta de esa parálisis: la regla legal pensada para dirimir competencias ordinarias resultó inservible para una catástrofe de escala metropolitana:

«El artículo 11.5 LOFCS establece la regla de la competencia prevalente de la primera intervención, pero esta regla está diseñada para los conflictos cotidianos de competencia y no para las situaciones de catástrofe en las que la prioridad no es la competencia sino la eficacia.»4

Y en cuanto a los instrumentos de cooperación voluntaria entre Ayuntamientos —convenios, consorcios, auxilio mutuo— la investigación está concluyendo que su carácter facultativo los inhabilita precisamente cuando más se necesitan:

«El problema fundamental de todos estos instrumentos de cooperación voluntaria es su carácter facultativo: dependen de la voluntad de los Ayuntamientos para activarse, negociarse y mantenerse activos […]. Pero en situaciones de emergencia, cuando el tiempo es crítico y las decisiones deben tomarse en segundos, la dependencia de acuerdos voluntarios previamente negociados introduce una rigidez que puede ser fatal.»5

3.1. Los hechos

Entre el 30 de julio y el 1 de agosto de 2026, aproximadamente 60.000 personas llegaron a Ceuta —ciudad de unos 83.000 habitantes— en menos de 48 horas, principalmente a nado por los espigones de El Tarajal y Benzú6. El presidente de la ciudad autónoma, Juan Jesús Vivas, solicitó desde el primer momento al Gobierno central la declaración de emergencia nacional, la creación de un mando único y el envío inmediato de efectivos policiales, militares y recursos humanitarios7.

El Ministerio del Interior rechazó formalmente esa petición: la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, enumera de forma tasada los riesgos que permiten activar la declaración de emergencia de interés nacional —inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas, temporales, incendios forestales—, sin que los flujos migratorios figuren entre ellos8. Ante la falta de encaje, la ciudad autónoma solicitó alternativamente la declaración de «situación de interés para la Seguridad Nacional» al amparo del artículo 23 de la Ley 36/20159, mecanismo que finalmente se activó mediante Real Decreto veinticuatro días después de iniciada la crisis, con un mando único encabezado por el Ministerio de Política Territorial en coordinación con la presidencia de Ceuta10.

Como curiosidad recogemos la noticia publicada por el diario el Debate el 5 de noviembre de 2024; “Felipe González mandó 10.000 soldados a Bilbao por la riada de 1983 en apenas 72 horas, más del doble que Sánchez. En las primeras 48 horas, se habían movilizado sobre las zonas afectadas del País Vasco a 2.000 hombres, 200 vehículos y 50 máquinas pesadas” pone de relieve la gran diferencia con la inmediata reacción ante las inundaciones de Bilbao de 1983 en las que en 48 horas, el Ejército había movilizado sobre las zonas afectadas del País Vasco a 2.000 hombres, 200 vehículos y 50 máquinas pesadas y en 72, la cifra se elevó a 10.000 efectivos, según los datos que recogió el periódico El Correo en aquel entonces. 11

3.2. Similitudes con lo acontecido en la “DANA” de Valencia.

El paralelismo con los pasajes reproducidos en el epígrafe anterior es exacto, aunque se proyecte sobre un instrumento normativo distinto. En Valencia, el problema no fue la falta de normas, sino que las normas existentes estaban diseñadas para la gestión ordinaria de competencias, no para una emergencia multijurisdiccional. En Ceuta, el problema tiene idéntica estructura: la Ley 17/2015 enumera taxativamente los riesgos que legitiman la declaración de emergencia nacional, y el legislador de 2015 —al igual que el legislador de la LOFCS en 1986— no anticipó que una crisis migratoria masiva pudiera exigir exactamente el mismo tipo de respuesta coordinada, urgente y vinculante que una inundación o un terremoto.

El resultado práctico fue el mismo que en Valencia: veinticuatro días de descoordinación y de despliegue por goteo de refuerzos de la Guardia Civil, la Policía Nacional y, finalmente, el Ejército12, mientras la ciudad autónoma —que carece de una Policía Local con competencias suficientes para una situación de esta envergadura y depende por completo de los cuerpos estatales— reclamaba en vano un mando único que solo llegó cuando la crisis ya se había consolidado. Trasladando el lenguaje de la propia investigación doctoral al caso ceutí: la prioridad, también en Ceuta, no era la competencia, sino la eficacia, y el ordenamiento vigente careció de nuevo del cauce legal para garantizarla desde el primer día.

Frente a ese diagnóstico, mi investigación doctoral formula una propuesta articulada de Ley Orgánica de Policías Locales (LOPL), concebida como desarrollo del artículo 104.2 CE específicamente dedicado a estos cuerpos, que complementaría —sin derogar— la LOFCS de 1986, en los términos admitidos por la STC 55/199013. De su articulado, tres preceptos resultan directamente pertinentes para el problema de la movilización de recursos en emergencias.

Sobre la creación de cuerpos de ámbito supramunicipal, el texto de la propuesta establece lo siguiente:

«Su elemento más innovador es el artículo 30, que regula la creación de Policías Locales de ámbito supramunicipal. Este artículo establece que los municipios con una población conjunta superior a 50.000 habitantes pueden constituir, mediante acuerdo de sus respectivos Ayuntamientos, un cuerpo de Policía Local supramunicipal que preste servicio en el territorio de todos los municipios miembros.»14

Sobre el órgano permanente de coordinación, con capacidad de decisión vinculante:

«El artículo 35 regula el Consejo de Coordinación de Policías Locales, un órgano de nueva creación que sustituye y potencia el actual sistema de Juntas Locales de Seguridad. El Consejo de Coordinación tiene carácter permanente, está presidido por el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma e integrado por los representantes de las Policías Locales, las fuerzas estatales y los Ayuntamientos. Dispone de capacidad de decisión vinculante en materia de coordinación operativa y de un servicio técnico permanente que garantiza su funcionamiento continuo.»15

Y, sobre todo, en cuanto al protocolo de mando único que Valencia no tuvo:

«El artículo 40 regula el protocolo de mando unificado en situaciones de emergencia. Cuando el Conseller d'Interior o el Delegado del Gobierno declaren una situación de emergencia que afecte a más de un municipio, se activa automáticamente un sistema de mando unificado bajo la dirección del órgano que declare la emergencia. Durante el tiempo que dure la situación de emergencia, las Policías Locales de todos los municipios afectados actuarán bajo la dirección operativa del mando unificado, sin perjuicio de que cada cuerpo mantenga su dependencia orgánica municipal.»16

Estos tres preceptos fueron concebidos para resolver el problema metropolitano evidenciado por la DANA. La crisis de Ceuta obliga, sin embargo, a plantear una extensión de ese diseño: el mando único, para ser realmente eficaz, no puede limitarse a coordinar a los cuerpos ya presentes en el territorio afectado, sino que debe poder movilizar, desde cualquier punto de España, contingentes de Policía Local hacia la zona en crisis, con carácter temporal y bajo dirección estatal o autonómica unificada.

4.1. Propuesta de lege ferenda: la Reserva Nacional de Policías Locales

Se propone, como desarrollo del artículo 40 de la LOPL, la creación de una Reserva Nacional de Policías Locales (RNPL), integrada por agentes de adscripción voluntaria de los distintos cuerpos municipales de España, activable por el Gobierno mediante la declaración de emergencia de interés nacional de la Ley 17/2015, la declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional de la Ley 36/2015, o el propio protocolo de mando único de la LOPL. Una vez activada, la RNPL permitiría desplazar de forma coordinada y remunerada, con cargo al Fondo de Cooperación Local, contingentes de agentes de Policía Local hacia zonas afectadas por catástrofes naturales, calamidades públicas, presiones migratorias masivas u otras situaciones de emergencia nacional, sin alterar su dependencia orgánica de origen ni su régimen estatutario.

El fundamento constitucional de esta propuesta es el mismo que sustenta el modelo de los artículos 30, 35 y 40 antes reproducidos: no se crea un nuevo cuerpo de seguridad —lo que exigiría salvar la reserva de ley orgánica del artículo 104.2 CE en términos más exigentes— sino que se articula un sistema de coordinación y movilización voluntaria de los cuerpos ya existentes, bajo mando unificado, para supuestos tasados y de excepcional gravedad. El precedente del Catálogo de recursos para la Seguridad Nacional17, que ya prevé la adscripción de personal y medios de las Comunidades Autónomas al Sistema de Seguridad Nacional en situaciones de crisis, ofrece además una base procedimental directamente trasladable a las Policías Locales.

La aplicación de este mecanismo a Ceuta habría permitido, en las primeras horas de la crisis de julio de 2026, reforzar a los cuerpos de seguridad presentes en la ciudad autónoma con agentes de Policía Local de municipios peninsulares, sin necesidad de esperar veinticuatro días a la activación de un instrumento concebido originalmente para otro tipo de amenazas. Y, del mismo modo, habría permitido en Valencia: redistribuir de inmediato los recursos de rescate entre los municipios del área metropolitana sur, en lugar de que cada Ayuntamiento afrontara la catástrofe de forma aislada.

V. Conclusiones

Primera. La DANA de Valencia de 2024 y la crisis migratoria de Ceuta de 2026, pese a su distinta naturaleza, comparten un mismo defecto estructural: la legislación española de emergencias se articula mediante catálogos cerrados de riesgos y mediante instrumentos de cooperación voluntaria, incapaces de dar una respuesta inmediata y vinculante a fenómenos no previstos por el legislador o de escala supramunicipal.

Segunda. La propuesta de Ley Orgánica de Policías Locales —y, en particular, su protocolo de mando único— constituye el instrumento jurídico adecuado para superar esa fragmentación, siempre que se complete con un mecanismo de movilización de alcance verdaderamente nacional.

Tercera. Se propone la creación de una Reserva Nacional de Policías Locales, activable mediante los mecanismos ya existentes en la Ley 17/2015 y la Ley 36/2015, que permita desplazar recursos de Policía Local, de forma coordinada y bajo mando único, a cualquier zona del territorio nacional afectada por catástrofe, calamidad, invasión contra la integridad territorial, presión migratoria masiva o cualquier otra situación de emergencia declarada de interés nacional, incluidos, en su caso, los periodos de crisis que exijan la contribución de recursos a la Seguridad Nacional.

Cuarta. Mientras esta reforma no se acometa, cada nueva emergencia —sea meteorológica, migratoria o de otra naturaleza— seguirá enfrentando a las administraciones españolas al mismo dilema ya diagnosticado en Valencia y repetido en Ceuta: improvisar, con semanas de retraso, la coordinación que la ley debería haber previsto de antemano.

Referencias;